社会信用体系建设迈向高质量发展新阶段 

——《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》出台解析 

哪些行为可以被纳入信用记录？上了严重失信主体名单应该受到怎样的惩戒才合适？谁来保障信息主体的合法权益？这些疑问已得到明确解答。近日印发的《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，坚持遵循法治轨道，着力构建诚信建设长效机制，进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制。

业界专家称，《指导意见》的印发表明社会信用体系建设向规范化、法治化发展迈出重要一步，是社会信用体系建设迈向高质量发展新阶段的重要标志。 

“权益保护、清单管理”编制全国公共信用信息基础目录

“这笔贷款有效满足了企业生产经营流动资金需求，感谢‘信易贷’平台切实想企业所想，解企业所难。”山东省济南市一家物流企业负责人告诉《中国信用》杂志记者，企业因新项目上线急需要周转资金5000万元，在全国“信易贷”平台发布融资需求后，招行济南分行迅速响应对接，最终达成审批授信4500万元项目融资贷款。 

全国“信易贷”平台将公共信用信息作为金融机构授信的重要参考，大大提高了中小微企业信用贷款的可获得性，已成为化解中小微企业融资难融资贵的重要渠道。数据显示，全国“信易贷”平台已累计发放超2万亿元信用贷款。

近年来，随着信用信息在创新社会治理方面的应用，以“信易贷”为代表的一系列“信易+”产品逐渐落地，信用信息的价值愈发凸显。因此，许多地方开始探索将信用作为一种管理手段在更多领域应用，比如“公交霸座”、闯红灯、“常回家看看”等纳入个人信用管理。对此，有媒体评论直言，社会信用覆盖面广泛而复杂，在为管理者提供新“抓手”的同时，也存在巨大挑战。 

究竟信用信息包括哪些内容？如何归集共享？对此，《指导意见》明确，将行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等（以下统称行政机关）掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。同时，要依法依规编制并定期更新全国公共信用信息基础目录。各地方可依据地方性法规，制定适用于本地方的公共信用信息补充目录。行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。

 在信用信息共享公开方面，应当根据合法、必要原则确定，并在编制公共信用信息目录时一并明确。完善信息共享机制，推动全国信用信息共享平台与国家企业信用信息公示系统以及相关部门信用信息系统实现互联互通、数据共享，对于可共享数据要明确采集部门，做到“一口采集、充分共享”。 记者注意到，《指导意见》还对信息安全做了明确规定。各级公共信用信息系统要按照保护市场主体权益的要求，明确信息查询使用权限和程序，建立完善信息查询使用登记和审查制度。禁止任何单位和个人未经授权、强制授权或一次授权终身收集使用个人信用信息。 

如今，信用建设已渗透到社会的方方面面，发展和完善社会信用体系，是规范经济秩序、优化营商环境、推动高质量发展的应有之意。“社会有所呼，改革有所应。加强规范管理，保护信用主体权益是推动社会信用建设工作进入高质量发展阶段的关键。”中央党校政法部经济法室主任王伟教授欣慰地说道。 

“依法依规，审慎适度”确保失信惩戒过惩相当

2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话强调，要坚持依法治国和以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入法治建设，完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度，努力形成良好的社会风尚和社会秩序。 

毫无疑问，失信惩戒这把“利剑”在规范社会秩序、促进经济健康发展过程中发挥了事半功倍的效果。比如，在治理超限超载方面，交通运输部，组织各地按季度积累认定、公示、发布了14个批次共计4609条严重违法超限超载失信当事人名单；在解决执行难方面，截至今年9月，最高法正在发布中的失信被执行人有606万人，限制购买高铁动车票648万人次，有706万人次主动履行了法律义务…… 

与此同时，失信惩戒应用领域不断拓宽，人们对于信用惩戒可能存在泛化的担忧也在滋长。王伟坦陈：“近来，个别地方、个别领域出现信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围随意扩大、泛化倾向，将信用当成了‘大箩筐’，使社会舆论对此反响较大。” 

针对上述现象，《指导意见》在规范失信行为认定依据，以及严重失信主体名单认定标准和程序等方面多次强调“依法依规”。其中，设定严重失信主体名单必须以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，任何部门（单位）不得擅自增加或扩展。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，不得随意增设惩戒措施或加重惩戒，确保过惩相当。 

失信主体如何进行信用修复？《指导意见》提出，相关行业主管（监管）部门应当建立有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制。除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。 

“《指导意见》强调失信惩戒要确保‘过惩相当’，并要求建立和完善有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制，可谓切中肯綮。信用法治建设既要注重实体正义，也要注重程序正义。”湘潭大学信用风险管理学院院长顾敏康教授补充说道，具体而言，就是要依法依规制定公共信用信息基础目录、依法依规认定严重失信主体名单，依法依规开展失信惩戒和信用修复，充分保障信用主体的合法权益。 

“坚持法治，理顺机制”加快推动信用立法进程

《指导意见》提出，着力加强信用法治建设，坚持遵循法治轨道，加快研究推进社会信用方面法律法规的立法进程，理顺失信惩戒与行政管理措施的关系，夯实法治基础。 

记者梳理发现，无论是国家层面还是地方实践近几年都在加快推进社会信用立法进程。今年8月，国家发改委财政金融和信用建设司会同国家公共信用信息中心组建了社会信用立法工作小组。截至目前，社会信用立法工作小组已联合有关法学专家、行业协会、地方信用工作有关负责人召开多次会议，从信用立法中涉及的相关基本概念原则、信用信息管理、信用奖惩机制、信用环境建设、信用主体权益保护和信用修复等方面开展了深入研究。 

事实上，《指导意见》提出的“公共信用信息归集目录清单”“失信惩戒措施清单”等举措已在部分地方经过充分论证与实践。7月1日，《南京市社会信用条例》正式实施，明确构建公共信用信息归集目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单等三项制度。南京市人大法制委主任委员姚正陆表示，“三项清单制度构建起符合法治和信用逻辑的规则体系，对政府权力形成有力监督和制约，有助于防止信用泛化，并从制度落地的角度确立操作规范，凸显对社会的指引。” 

不只是《南京市社会信用条例》，2月1日起实施的《辽宁省公共信用信息管理条例》、5月1日起实施的《河南社会信用条例》等多地信用立法都已要求编制信用激励和惩戒措施清单，明确守信联合激励和失信联合惩戒的依据、措施等事项。 

“《指导意见》的制定不仅是总结推广各地区各部门社会信用体系建设经验做法的重要举措，更是进一步汇集众智、增强合力、凝聚共识的集中体现。”江苏省发改委信用建设处处长程友华认为，“《指导意见》紧密结合当前社会信用体系建设中的重点、难点、热点问题，规范了公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复等工作，明确了依据、范围、标准、程序等。同时，在明确相关工作全国‘一盘棋’推进的基础上，对各地各部门依据地方性法规开展探索创新留有空间。” 当前，各地区各部门按照党中央、国务院决策部署，扎实推进社会信用体系建设，特别是在信用信息记录、失信惩戒和信用修复等方面已初步形成了较为完整有效的机制。据不完全统计，至少已有35部法律、42部行政法规规定了专门的信用条款。地方层面，上海、天津、河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、陕西等9个地方已出台省级层面信用地方性法规，已出台或正研究出台信用地方性法规的省区市占80%以上。 

值得注意的是，目前中央已有多份文件要求加快信用立法，比如中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出，“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”；《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》)明确，“推动制定社会信用体系建设相关法律，加快研究出台公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法等法规”；《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》要求，“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，建立完善失信惩戒制度。” 

“社会信用建设是国家治理法治化的重要环节，实现社会信用的法治化是社会信用制度化的基础和关键。”王伟表示，从长远来看，强化社会信用建设必须依靠法律手段，即从政策化向法治化变革。社会信用建设也亟需从政策化向法治化演进。通过制定社会信用法，将良好的信用政策转变为更具权威性的信用法律，是实现社会信用建设从以政策为核心的制度化，向以立法为基础的法治化迈进的必然路径。 

记者从国家发改委财政金融和信用建设司了解到，为有效构建诚信建设长效机制，《指导意见》与正在研究起草的社会信用体系相关法律草案稿进行了充分衔接，在方向、原则、思路等方面力求保持一致，为将来通过立法从根本上解决相关问题奠定基础。 立良法促善治。谈及如何确保《指导意见》的措施有效落地时，首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任石新中教授表示，《指导意见》的相关措施通过一段时期的实践后，下一步应在立法上予以体现和固化，以推动诚信建设制度化、规范化、长效化，提高全社会的诚信意识和信用水平，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。 

（《中国信用》杂志记者 何玲 ） 

【链接】

关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见

国办发〔2020〕49号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为深入贯彻落实党中央、国务院关于推进诚信建设的要求，认真落实《优化营商环境条例》等相关规定，进一步明确信用信息范围，依法依规实施失信惩戒，完善失信主体信用修复机制，提高社会信用体系建设法治化、规范化水平，经国务院同意，现提出如下意见。 

一、总体要求 

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持遵循法治轨道，着力构建诚信建设长效机制，按照依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的总体思路，进一步规范和健全失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制，推动社会信用体系迈入高质量发展的新阶段，更好发挥社会信用体系在支撑“放管服”改革和政府职能转变、营造公平诚信的市场环境和社会环境等方面的积极作用。 

在社会信用体系建设工作推进和实践探索中，要把握好以下重要原则：一是严格依法依规，失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益，必须严格在法治轨道内运行。二是准确界定范围，准确界定信用信息和严重失信主体名单认定范围，合理把握失信惩戒措施，坚决防止不当使用甚至滥用。三是确保过惩相当，按照失信行为发生的领域、情节轻重、影响程度等，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施，切实保护信用主体合法权益。四是借鉴国际经验，既立足我国国情，又充分参考国际惯例，在社会关注度高、认识尚不统一的领域慎重推进信用体系建设，推动相关措施与国际接轨。 

二、科学界定公共信用信息纳入范围和程序 

（一）明确界定公共信用信息范围。将行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等（以下统称行政机关）掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。社会信用体系建设部际联席会议（以下简称部际联席会议）牵头单位会同有关部门依法依规编制并定期更新全国公共信用信息基础目录，部际联席会议成员单位和其他有关部门可依法依规提出拟纳入目录信息的建议，部际联席会议牵头单位梳理汇总目录，征求各地区、各有关部门和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见，提请部际联席会议审定后向社会公布并组织实施。各地可依据地方性法规，参照全国公共信用信息基础目录的制定程序，制定适用于本地的公共信用信息补充目录。 

（二）严格规范失信行为认定依据。行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。可认定失信行为的依据包括：生效的司法裁判文书和仲裁文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书，以及法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定可作为失信行为认定依据的其他文书。行政机关认定失信行为后应当如实记录失信信息。 

三、规范公共信用信息共享公开范围和程序 

（三）规范公共信用信息共享范围和程序。公共信用信息是否可共享及在何种范围内共享，应当根据合法、必要原则确定，并在编制公共信用信息目录时一并明确。完善信息共享机制，推动全国信用信息共享平台与国家企业信用信息公示系统以及相关部门信用信息系统实现互联互通、数据共享，对于可共享数据要明确采集部门，做到“一口采集、充分共享”。 

（四）依法依规确定公共信用信息公开范围。公共信用信息是否可公开应当根据合法、必要原则确定，并在编制公共信用信息目录时一并明确。公共信用信息公开不得侵犯商业秘密和个人隐私，法律、法规另有规定的从其规定。公开个人相关信息的，必须有明确的法律、法规或者国务院决定、命令作为依据或经本人同意，并进行必要脱敏处理。

（五）加强对公共信用信息公开渠道的统筹管理。公共信用信息的认定部门应当按照政府信息公开或其他有关规定，在本部门门户网站、本级政府门户网站或其他指定的网站公开相关信息。“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统要按照有关规定，将所归集的应当公开的公共信用信息进行统一公开，并与公共信用信息认定部门公开的内容、期限保持一致。 四、规范严重失信主体名单认定标准和程序 

（六）严格限定严重失信主体名单设列领域范围。设列严重失信主体名单的领域，必须以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，任何部门（单位）不得擅自增加或扩展。设列严重失信主体名单的范围，严格按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）规定，限制为严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务等严重违法失信行为的责任主体。 

（七）严格规范严重失信主体名单认定标准。在全国范围内实施的严重失信主体名单制度，其名单认定标准应当以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定，暂不具备条件的可由该领域主管（监管）部门以部门规章形式确定，认定标准应当充分征求部际联席会议牵头单位及其他有关部门、相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见，公开征求意见期限不少于30日。认定标准应当通过“信用中国”网站及该领域主管（监管）部门指定的网站公开。认定标准应当一并明确名单移出条件、程序以及救济措施。认定标准制定部门应当定期组织对标准执行效果进行第三方评估并及时修订。仅在地方范围内实施的严重失信主体名单制度，其名单认定标准应当由地方性法规规定。 

（八）严格履行严重失信主体名单认定程序。行政机关在作出认定严重失信主体名单决定前，应当告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利；当事人提出异议的，应当予以核实并在规定时限内反馈结果。将市场主体列入严重失信主体名单，应当由认定部门依托相应的行政决定文书，载明事由、依据、失信惩戒措施提示、移出条件和程序以及救济措施等，必要时也可由认定部门单独制作认定严重失信主体名单的决定文书。严重失信主体名单原则上应当由县级以上（含县级）人民政府有关部门按照相关标准认定，法律、法规和部门规章另有规定的从其规定。 五、依法依规开展失信惩戒 

（九）依法依规确定失信惩戒措施。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。部际联席会议牵头单位会同有关部门依法依规编制并定期更新全国失信惩戒措施基础清单，部际联席会议成员单位和其他有关部门可依法依规提出拟纳入清单失信惩戒措施的建议，部际联席会议牵头单位梳理汇总清单，征求各地区、各有关部门和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见，提请部际联席会议审定后向社会公布并组织实施。各地可依据地方性法规，参照全国失信惩戒措施基础清单的制定程序，制定适用于本地的失信惩戒措施补充清单。任何部门（单位）不得强制要求金融机构、信用服务机构、行业协会商会、新闻媒体等惩戒失信主体。 

（十）确保过惩相当。按照合法、关联、比例原则，依照失信惩戒措施清单，根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，防止小过重惩。任何部门（单位）不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由，在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒。 

六、健全和完善信用修复机制 

（十一）建立健全信用修复配套机制。相关行业主管（监管）部门应当建立有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制。除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。相关部门（单位）应当制定信用修复的具体规定，明确修复方式和程序。符合修复条件的，要按照有关规定及时将其移出严重失信主体名单，终止共享公开相关失信信息，或者对相关失信信息进行标注、屏蔽或删除。 

（十二）提高信用修复效率。加强信用修复信息共享，加快建立完善协同联动、“一网通办”机制，切实解决“信用修复难”问题。相关行业主管（监管）部门以及全国信用信息共享平台、“信用中国”网站应当明确专门人员负责信用修复工作，在规定时限内办结符合条件的信用修复申请，不得以任何形式向申请信用修复的主体收取费用。

 七、加强信息安全和隐私保护 

（十三）加强信用信息安全管理。各级公共信用信息系统要按照保护市场主体权益的要求，明确信息查询使用权限和程序，建立完善信息查询使用登记和审查制度，防止信息泄露，对故意或因工作失误泄露信息的，要依法依规严格追究相关单位和人员责任。严肃查处泄露、篡改、毁损、窃取信用信息或利用信用信息谋私等行为，严厉打击借社会信用体系建设名义非法收集、买卖信用信息的违法行为。 

（十四）加大个人隐私保护力度。各地区、各有关部门应当遵循合法、正当、必要、最小化原则，严格按照公共信用信息目录收集使用个人信用信息，明示收集使用信息的目的、方式和范围并经本人同意，法律、法规另有规定的从其规定。禁止任何单位和个人未经授权、强制授权或一次授权终身收集使用个人信用信息。加大对非法获取、传播、利用以及泄露、篡改、毁损、窃取、出售个人信息等行为的查处力度。相关部门要对金融机构、征信机构、互联网企业、大数据企业、移动应用程序运营企业实施重点监管，严格规范其收集、存储、使用、加工、传输、提供和公开个人信息等行为。

 八、着力加强信用法治建设 

（十五）加快推动信用法律法规建设。坚持遵循法治轨道，加快研究推进社会信用方面法律法规的立法进程，理顺失信惩戒与行政管理措施的关系，夯实法治基础。现行法律、法规对失信行为惩戒力度不足、确有必要加大惩戒力度的，各地区、各有关部门应当及时提出修法建议，确保失信惩戒严格依法依规开展。 

（十六）严格依法依规推动社会信用体系建设。依法依规严格规范信用信息采集、共享、公开范围，严格规范严重失信主体名单认定、失信惩戒和信用修复工作，确保社会信用体系建设各项工作在法治轨道运行。对未成年人失信行为、受自然灾害或疫情等不可抗力影响导致的失信行为以及非主观故意、轻微失信行为，应宽容审慎进行认定、记录和惩戒。坚决查处和打击各类侵权行为，依法依规保护信用信息安全、商业秘密和个人隐私，依法依规保护各类信用主体合法权益。 

九、加强组织实施保障 落实主体责任。各行业主管（监管）部门要切实履行本行业信用监管主体责任，依法依规做好失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等工作，部际联席会议牵头单位要协调司法机关以及其他已获明确授权的责任单位做好相关工作。地方各级社会信用体系建设牵头单位要切实履行统筹协调职责，对本区域内社会信用体系建设工作加强规范指导。 强化追责问责。对在公共信用信息目录外违法违规记录、共享、公开信用信息，在失信惩戒措施清单外违法违规实施惩戒措施，以及不按标准和程序擅自认定严重失信主体名单、不按规定及时办理信用修复等行为，要依法依规追究相关单位和人员责任。 加强宣传解读。鼓励各类媒体积极开展诚信宣传教育，深入报道诚实守信的先进典型，对失信行为和事件开展建设性舆论监督，倡导诚实守信。充分发挥有关部门、行业协会商会、专家学者、新闻媒体等作用，及时阐释和解读信用政策，积极回应各界关切，强化正面引导，营造良好舆论环境。 把握时间节点。各地区、各有关部门要按照本意见要求，对已经出台的失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等措施进行梳理评估，对不符合本意见要求的要及时规范。对有明确依据可继续保留的严重失信主体名单制度设置过渡期，在2021年底前按本意见要求对需要调整的名单认定标准和程序进行更新，过渡期后与本意见要求不符的一律废止。

 国务院办公厅 

2020年12月7日